一、“十二五”时期上海民防工作回顾
“十二五”时期，在市委、市政府的领导下，上海民防工作取得了显著成绩。
（一）人防军事斗争准备能力不断增强
1.民防组织指挥体系不断完善。（略）
2.通信警报、信息化建设步伐加快。（略）
3.民防应急队伍建设不断加强。（略）
4.应急避难场所和疏散地域（基地）建设取得进展。（略）
5.重要经济目标防护工作得到加强。（略）
（二）防护工程体系不断完善
1.民防工程建设持续稳步增长。“十二五”期间，全市新增民防工程使用面积××万平方米，超额完成规划建设指标。截至“十二五”期末，全市民防工程使用面积总量达到××万平方米，非农户籍人口人均使用面积达到××平方米。注重规划引领，民防工程布局和功能不断完善。编制印发《上海市城市地下空间开发利用和保护“十二五”规划》，完成重点区域的民防工程专项规划，开展地下空间统一规划和成片联网建设的试点研究。
2.民防专项投资工程建设有序推进。虹口221工程、崇明222工程、宝山市民运动广场、奉贤南桥新城中央绿地、松江佘山旅游度假区、崇明堡镇市民公园等民防工程相继建成投入使用。推进建设××个街镇指挥所、××个医疗救护和××个防空专业队民防骨干工程。
3.民防工程管理得到加强。抓好民防工程日常维护管理，截至“十二五”期末，全市共维修养护民防工程面积××万平方米，加固改造××万平方米。制定印发标准规范，将民防工程防护（化）设备管理标牌和民防工程维护管理使用手册纳入民防工程竣工验收内容。开展民防工程防护效能检测评估工作，对全市1980年至1986年建成的××个、共计建筑面积××平方米的早期公用民防工程的防护效能进行了检测，确保民防工程保持良好使用状态。规范和强化民防工程安全使用，制订《关于进一步整治规范本市民防工程建设管理的实施方案》，加强民防工程建设安全质量监督检查，强化工程建设标准和施工规范，实施工程建设安全质量动态化管理。围绕城市运行安全和生产安全，加强地下空间安全使用管理，着力推进地下空间网格化、信息化建设，推行地下空间综合责任保险制度，严格日常使用安全监督检查，建立完善风险评估、隐患排查、通报告知和督促整改机制。
（三）民众防护宣传教育不断深化
1.民防宣传教育机制逐步巩固。民防宣传教育融入国防教育和城市公共安全宣传平台，逐步形成市、区县、街道并延伸至居委会的民防宣传工作网络。进一步与市国教办、市民政局、市应急办、市教委、市文明办、市红十字会等部门合作，以联合发文、联合检查、联合组织等形式，建立工作联动机制。
2.民防宣传教育效能明显增强。在全市209个街道乡镇、4122个居委会和1605个村委会全面开展民防宣传教育，组织防空防灾知识技能培训、讲座3万多场次，受众150多万人次，社区民防宣传教育达到全覆盖。学校民防教育稳步推进，全市每年有20多万中小学生接受民防知识基本教育，累计有120多万学生至少参加了一次以“空袭灾害特点、警报信号知识、疏散掩蔽常识”为主要内容的人民防空知识主题课。坚持利用“防灾减灾日”“全民国防教育日”等纪念日，在全市范围组织开展人民防空和防灾减灾集中宣传活动。“十二五”期间，共组织10次集中宣传，各类活动2.6万多场，参与人数达到467万多人次。注意发挥民防宣传教育培训基地作用，“十二五”期间，上海民防科普教育馆参观人员达30多万人次，东方绿舟民防教育培训基地承担高中民防知识训练50多万人次。注重网络民防宣传教育，开辟上海民防网民防宣传教育专栏，开通上海民防政务微博、微信开展微直播、微访谈、微活动，并在东方网、新浪网等网站开设防灾减灾知识专栏。
3.民防宣传教育基础建设不断完善。规范民防宣传教育课件资料，按照民防宣传教育“五个一”工程建设目标，编制各类课件和培训资料20余件。编印《人民防空知识简明读本》《社区民防300问》等知识读本，摄制民防知识教学片3部。稳步推进民防教育培训场所建设，全市建成各级民防教育培训基地32个（其中，市级3个，区县级12个，街镇级17个）。“十二五”期间，向全市居民小区和大中小学校配置民防应急箱1.3万多个，向居民家庭发放民防家庭应急包93万多个。
（四）民防依法行政体系不断完善
1.民防法规制度建设不断深入。规范和加强民防法规规章规范性文件起草制定，启动《上海市民防条例》修改调研，出台《上海市防空警报管理办法》《上海市地下空间安全使用管理办法》两部政府规章，制定印发相关规范性文件30余件，为民防依法行政提供法治保障。
2.行政审批制度改革步伐加快。贯彻落实中央全面深化改革要求，进一步简政放权、转变政府职能。全面实施行政审批标准化管理，编制完成市民防办行政审批事项《办事指南》和《业务手册》，强化行政审批目录管理，减少审批事项，调整审批权限，建立动态管理机制。加强市民防行政总窗口建设，规范行政审批程序，优化操作流程，方便群众办事。
3.行政权力运行得到规范。贯彻依法行政要求，开展行政权力事项清理，研究编制市民防办行政权力清单和责任清单。加快转变政府职能，调整完善市民防办“三定”方案，明确机构、职能、权限、责任。建立完善重大行政决策监督机制和责任追究机制，实现依法决策、科学决策和民主决策。加强行政审批批后监管制度建设，制定工作方案，明确总体要求、工作目标、工作内容、保障措施等。
4.民防行政执法监督不断强化。制定印发《民防行政执法操作指南》《民防行政执法行为规范手册》《民防行政复议工作规范》，定期开展民防行政执法监督检查，建立区县执法办案工作考评机制，加大执法办案力度，严肃查处民防建设和管理中存在的违法违规问题。全面推行民防行政处罚裁量基准制度，严格执法主体，规范执法程序。
与此同时，应当清醒地看到，本市人民防空建设依旧存在一些问题和不足。主要是：军事斗争准备能力需要进一步提高，民防工程建设管理需要进一步完善，民众防护工作需要进一步深化，民防依法行政工作需要进一步加强。
二、“十三五”时期上海民防发展趋势、指导思想、基本原则和发展目标
（一）发展趋势
“十三五”时期，是上海加快发展的关键时期。未来五年，上海民防建设发展的条件、内涵、要求、使命、路径都有了新的变化，面临新的机遇和挑战。
一是新的国家安全观和人防军事斗争形势的新要求。传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,空袭与反空袭越来越成为主要作战样式,城市重要经济目标数量增多对国计民生的影响越来越大，现代空袭手段多、精度高、破坏力大,附带损伤和次生灾害后果严重,对拓展深化人防军事斗争准备，切实提高人民防空核心能力建设提出更高标准和要求。
二是城市建设和管理的新挑战。城市人口、土地、资源、环境对城市建设的约束性越来越强，确保安全成为城市运行的底线，制度创新和科技创新成为推动发展的两大引擎，要求民防工程建设管理必须牢牢树立安全第一的底线思维和精细化管理理念，发展动力从要素驱动向创新驱动转变，发展途径从增量建设向存量优化和更新转变，发展方式从规模扩张型向质量效益型转变。
三是依法行政，进一步转变政府职能、简政放权、规范权力运行的新思路。要求民防部门树立法治思维，切实转变发展方式，加强法治化、规范化建设，加强自身队伍建设，推进行政审批制度改革，减少审批事项，加强事中事后监管，强化对权力运行的制约和监督。树立服务理念，更加注重社会管理和公共服务职能。
（二）指导思想
深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平总书记重要指示和第七次全国人民防空会议精神，坚持“四个全面”战略布局和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照《中共中央、国务院、中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》要求，适应新的形势和任务，主动服从国家安全战略，服务上海经济社会发展大局，以信息化条件下防空袭斗争准备为主线，以实战标准和需求为牵引，有效履行“战时防空、平时服务、应急支援”使命任务。
（三）基本原则
——坚持规划引领，问题导向。坚持规划引领，科学编制人民防空建设规划，充分发挥规划的龙头和引领作用。坚持问题导向，将工作重心聚焦于长期以来难以突破的重点难点问题和工作短板，攻坚克难，破解难题，补齐短板。
——坚持军民融合，平战结合。坚持军民融合，将民防建设纳入各级政府军民融合式发展总体规划，在制定政策、筹划重大项目、安排建设投资等重要方面切实加以落实。坚持平战结合，推进防空防灾两防一体化建设，促进民防指挥系统、救援力量、物资储备、信息系统、防护工程、应急避难场所等全方位的平战结合、军民融合、深度发展。
——坚持创新驱动，转型发展。坚持创新驱动，把创新摆在核心位置，大力推进理论创新、科技创新、管理创新和实践创新，完善民防创新体制机制。坚持转型发展，适应新形势新任务，加快转变民防发展方式，强化民防部门的社会管理和公共服务职能，提升民防核心能力。
（四）发展目标
按照继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者的要求，强化政治意识、大局意识、国防意识、责任意识，全面加强全市民防系统党的建设、业务建设和机关“准军事化”建设，构建组织体系完善、指挥灵敏高效、队伍素质过硬、防护安全可靠、保障坚强有力的现代民防体系，各项工作继续走在全国人防系统前列。
1.基本形成体系完善、灵敏高效的组织指挥和通信警报体系。（略）
2.基本形成布局合理、安全可靠的防护工程体系。一是积极推进民防工程建设的统筹规划和集约建设。主动对接虹桥商务区、前滩地区、临港地区、世博园区后续综合开发、国际旅游度假区、浦江两岸开发等本市重点地区城市开发建设，加强民防工程的统筹规划和统筹建设，在成片开发建设地区，推进实施规划指导下的统筹组团、集约建设，优化民防工程布局，提高民防工程建设的效率和效益。二是规范落实结合民用建筑修建防空地下室标准，推动高新区、开发区、保税区、重要工业园区和科研教学区等依法落实人民防空建设要求。新增民防工程使用面积××万平方米，规划期末全市民防工程使用面积总量达到××万平方米，基本满足城市防空袭掩蔽需要。三是继续推进骨干工程建设，促进防护工程的构成和布局更加合理，新建虹桥商务区核心区民防工程、普陀区桃浦科技智慧城民防工程、徐汇区华石路公共绿地民防工程、青浦区新城一站防空专业队民防工程、南外滩董家渡滨江公共绿地民防工程和嘉定南翔红卫新村公共绿地民防工程。按照“平战转换”的要求，新建人民防空工程防护设施设备同步安装到位。新建人民防空工程同步设计、嵌入信息单元，既有工程结合开发利用开展信息化改造。完善工程信息，推进人民防空工程档案电子化管理。支持利用人民防空工程建设政务、金融等重要数据容灾备份场所。四是加强民防工程维护管理，结合城市建设和旧区改造，加强政策倾斜和支持力度，对中心城区的早期民防工程特别是人口密集的居民小区的老旧工程逐步实施改造，消除安全隐患，提高工程防护效能。建立完善早期民防工程的检测评估及退出管理机制，解决中心城区民防工程布局不均衡问题。公用民防工程的完好率保持在90%以上，非公用民防工程维修养护监管的体制机制得到完善和加强。
3.基本形成内容丰富、形式多样的民众防护宣传教育体系。一是继续推进民防宣传教育工作融入城市公共安全宣教大平台，纳入各级政府相关部门工作范畴。二是注重新媒体应用，完善上海民防网站和上海民防官方微博、微信。三是推进民防宣传教育培训基地和场所设施建设。建成集人民防空宣传、教育培训、训练、疏散等多功能为一体的东方绿舟民防综合基地。完成上海民防科普教育馆改造升级，完善相关设施设备，增加虚拟空间等体验项目，力争每年观众人数达到4万人次。四是抓好学校民防教育，每年100万以上适龄在校学生接受人民防空教育。五是深化社区民防建设，5个区级、15个街镇级民防教育培训基地力争年参观总量10万人次以上。每年组织2-3次集中宣传活动，每年40万人次接受防空防灾知识技能教育培训。
4.基本形成制度完善、法治高效的依法行政体系。一是完善立法。结合《中华人民共和国人民防空法》的修改进程，适时按照法定程序修改《上海市民防条例》和《上海市民防工程建设和使用管理办法》。制定《上海市重要经济目标防护管理办法》《上海市人防专业队伍管理办法》以及民防工程质量安全监督管理等相关配套规章和规范性文件。二是进一步简政放权、转变政府职能。推进行政审批制度改革，修订完善市民防办行政审批事项《办事指南》和《业务手册》，制定行政审批目录管理，建立动态管理机制。加强事中事后监管，建立完善“两随机一公开”监督检查机制。三是贯彻依法行政要求，规范行政权力运行。制定并公布市民防办行政权力清单、责任清单和负面清单。四是推进政府职能转变，理顺市民防协会职能，加强市民防工程行业协会自身建设。五是规范和加强人防行政执法。推进执法队伍建设，力争各区成立执法机构，健全执法人员持证上岗制度。强化人防行政执法监督，建立人防行政执法评议考核制度、执法过错责任追究制度和执法绩效评估制度。
5.基本形成专业齐全、结构合理的民防干部队伍体系。一是加大人才引进力度。引进一批民防指挥通信、工程建设管理、宣传教育、法律法规、人力资源管理、基层党组织建设等方面的人才。到“十三五”期末，市民防直属系统全日制大学本科学历以上人员占75％以上，硕士研究生以上学历人员占25％以上；直属事业单位中拥有高级以上职称人员不低于10％，中级以上职称人员不低于40％。二是加大干部教育培训力度。组织开展干部轮训，新任职领导干部参加上级集中培训时间不少于15天，直属事业单位领导和专业技术骨干接受业务培训不少于10天，机关处以下干部以及事业单位处、科级干部进党校轮训比例达到100％；鼓励干部参加各类业务能力培训和学历学位教育，到“十三五”期末，将民防直属系统大专以上学历人员比例提高至90％。到“十三五”期末，机关处级干部和事业单位领导班子成员平均年龄不大于48岁，45岁以下处级领导干部不少于30％，机关具备2年以上基层工作经历人员比例达到100％，重要岗位的后备人才储备比超过1∶2。
6.基本形成改革推动、科技支撑的民防创新发展体系。一是积极推进理论创新，围绕军事斗争准备、军民融合深度发展、转变建设发展方式等重点难点问题开展重大课题研究，形成一批理论成果。二是强化科技创新和成果运用，将民防重大科研项目纳入本市重大科研项目计划，积极扶持、协调组织本市相关科研单位参与人民防空科技研究。积极推进智慧民防建设，鼓励支持智能停车、职能物流、数据灾备、防灾减灾、宣传教育等“互联网+民防”项目，推广应用建筑信息模型和物联网、大数据、云存储等信息技术。三是健全创新体系，完善以企业为主体、市场为导向、政产学研用为一体的协同创新机制，建立民防专家智库。
三、“十三五”时期上海民防建设的主要任务
（一）进一步加强人防军事斗争准备能力
1.完善人民防空袭预案方案体系。（略）
2.推进人防专业队伍建设。（略）
3.推进重要经济目标防护和人员防护。（略）
4.强化人防指挥场所建设管理。（略）
5.深化通信警报信息化建设。（略）
6.规范应急避难场所建设。加快制定完善应急避难场所建设、使用、管理等相关配套政策文件和技术标准规范，明确应急避难场所建设、使用、管理的工作流程、建设验收、物资配备、资金保障、管理细则、应急开启预案等内容。力争完成100个以上的应急避难场所建设任务。
（二）进一步完善防护工程体系
1.加强规划编制和引领。根据城市建设规划，同步配套编制民防工程建设专业规划，并纳入控制性详细规划，确保规划要求落地实施。根据新城控制性详细规划，推进骨干工程布局规划的落地实施。按照新一轮城市总体规划，衔接各相关的专项规划，在对《上海市民防工程专业规划纲要（2005-2020）》完成情况进行评估的基础上，2019年启动新一轮民防工程专业规划的编制工作。总结徐汇滨江等地区统筹规划、统筹建设的试点经验，在成片开发建设地区，推进实施规划指导下的统筹组团、集约建设，提高民防工程建设的效率和效益。2017年研究提出实施民防工程与地下空间成片联网建设统筹规划的指导意见和技术导则，推进民防工程与周边轨道交通地下车站、地下空间的连通，促进民防工程由单体式向网络式发展。
2.完善民防工程防护体系建设。按照城市防护体系建设要求，完善民防工程的布局和功能配套。规划期内，全市民防工程使用面积增长××万平方米，规划期末全市民防工程使用面积总量达到××万平方米，基本满足城市防空袭掩蔽需要。适应战时需要，中心区、人口密集区、商业繁华区和重要目标毗连区等重要区位以及人均民防工程面积指标未达标的区，要坚持“以建为主”的原则，配套建设人民防空疏散设施，形成地上地下相配套、专用与兼用相结合的区域防护格局。将民防工程建设专项资金投资工程纳入项目库管理，优先安排完善防护体系布局和功能配套的项目，确保资金使用安全、高效、廉洁。继续推进在建设医疗卫生设施、重要经济目标项目时，同步建设民防医疗救护工程和防空专业队工程。开展未达标地区民防工程建设补贴的政策研究，支持新建骨干民防工程项目建设。继续抓好骨干民防工程建设，新建虹桥商务区核心区民防工程、普陀区桃浦科技智慧城民防工程、徐汇区华石路公共绿地民防工程、青浦区新城一站防空专业队民防工程、南外滩董家渡滨江公共绿地民防工程和嘉定南翔红卫新村公共绿地民防工程。继续抓好北横通道等地下道路和地铁、隧道的兼顾设防要求落实。
3.推进民防工程建设管理科技创新。按照市政府要求，着力推进建筑信息模型技术在民防工程建设管理中的应用。在2015年试点研究的基础上，2016年起，开展建筑信息模型技术在民防工程建设管理中应用的关键技术研究，构建基于建筑信息模型技术、物联网技术的民防工程运管平台。按照市政府构建基于建筑信息模型技术的行政审批平台的建设要求和时间节点，做好民防部门的对接和实施，组织开展示范工程的应用研究，新批准使用专项资金投资建设的民防工程全部采用建筑信息模型技术。探索研究装配式建筑技术在民防工程建设中的应用。2016年，在全市地下空间网格化管理信息系统完成建设的基础上，实现市、区联网运行，依托平台，强化对民防事件、部件的管理，提升民防工程使用管理的信息化水平。加强民防工程信息管理系统建设，整合资源，建立统一数据库，提升民防工程建设专业管理信息化水平。
4.加强民防工程的维护管理和使用管理。充分利用现代化的网络信息技术，完善民防工程的安全防护措施，研究将视频监控系统、多媒体多功能警报报知系统等安全防护管理信息系统作为民防工程的配建要素纳入建设管理标准，保证工程内外的安全防护信息畅通，具备与有关指挥场所信息系统对接的功能。围绕服务民生、便民利民的目标，在确保安全和防护效能的前提下，最大程度地发挥好民防工程的社会效益。深入研究推进公用民防工程市场化配置资源，按照市场方法择优选择使用者。民防部门会同住房城乡建设管理部门研究建立早期民防工程的检测评估及退出管理机制，完善标准规范。研究建立落实单位民防工程维修养护责任和资金的措施和办法，确保工程的完好率；会同公安、消防、环保、卫生计生等部门完善民防工程使用管理规定，建立隐患抄告机制，落实属地化管理责任，组织联合检查，形成监管合力，确保民防工程使用安全。
（三）进一步深化民众防护宣传教育
1.完善民防宣传教育工作机制。继续完善民防宣传教育融入国防教育和城市公共安全宣传体系，市民防办加强与市国教办、市教委、市应急办、市民政局、市文明办等相关部门的协作，构建新型的民防宣传教育工作平台。按照“统一要求、分层实施、任务清晰、责任明确”的目标，探索建立民防宣传教育效能评估机制。结合“全民国防教育日”“防灾减灾日”等重大纪念日，民防部门会同有关部门开展形式多样的集中宣传活动。切实抓好市、区两级民防讲师团建设，落实人民防空宣讲员，开展经常性巡讲活动，不断提高宣传教育覆盖面。
2.提升社区民防建设水平。创新社区民防建设手段和方法，进一步完善市、区、街道乡镇、居委（村委）民防宣传教育工作网络。支持和鼓励基层采取政府购买服务等方式做好民众防护工作。落实街道乡镇武装部长和社区骨干培训工作。加强民防应急箱等社区防护器材设施维护管理，加强社区居民防空防灾知识技能宣传培训，促进社区民防常态化建设。
3.深化学校民防教育。重点落实全市初二学生以“空袭灾害特点、警报信号知识、疏散掩蔽常识”为主要内容的人民防空知识主题课，指导高一军训学生接受民防知识教育，每年组织全市中小学开展一次试听警报和人员疏散演练活动。进一步巩固学校民防师资队伍，开展中小学校民防教师培训。积极探索高等院校开展民防教育。
4.加强民防教育培训场所建设管理。继续完善“市级场所为主体，区基地为支干，社区民防教育培训点为补充”宣传教育培训体系。充分发挥市民防科普教育馆宣传教育主导作用，巩固加强东方绿舟等市级教育培训基地合作模式，进一步规范区和街镇基地建设管理，建立融各级教育培训基地场馆于一体的民防知识技能综合平台，发挥宣传教育整体效能。
5.加强民防教育和文化建设。研究制定民防宣传教育培训资料编制工作规程，确定资料编制总体计划。针对实际需求，充实、完善民防教学课件教具、宣传教育片、宣传图板等民防宣传基础资料。认真做好《生命与灾害》、《上海民防之声》的编辑发行工作。继续抓好民防知识库建设，整理、收集历年民防宣传教育资料，建立资料目录档案，完善查询功能。积极探索利用网络平台建立民防公共课程等工作，努力形成统一规范、内容齐全的民防宣传教育培训资料体系。推进民防文化建设，推出一批民防题材文化精品。
四、主要保障措施
（一）强化组织领导
市、区民防办要结合各自实际，建立自上而下的目标责任体系，将规划确定的目标任务层层分解，纳入本部门、本单位年度工作计划，明确工作项目、责任部门、工作标准、推进措施和进度要求，确保各项工作责任明确，落实到位。市、区民防办要积极争取各级党委、政府和军事机关重视、支持与配合，建立规划落实的推进机制、联动机制和协调机制。市民防办要抓好对规划落实的统筹协调、业务指导和监督检查。各区民防办要加强请示报告，密切沟通协调，形成推进规划落实的整体合力。
（二）落实经费保障
依法将民防工作经费纳入各级政府财政预算保障范围。民防部门收缴的民防工程建设费和国家投资建设的民防工程平战结合收益纳入各级财政预算，统筹用于全市民防建设、维护和管理等方面。加大资金投入力度，资金向组织指挥、通信警报、重要经济目标防护、训练演练等主要工作和重大项目倾斜。充分发挥政府资金的引导作用，运用市场化手段，拓宽投资渠道，积极吸引社会资本参与民防建设，形成资金合力，放大政府资金效应。严格财务管理和会计核算，健全完善经费使用效益评估机制，严格审计监督。
（三）加强队伍建设
深入学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，深入开展“三严三实”教育，以创建学习型机关为抓手，深入开展理论学习、业务培训和实践锻炼，丰富和创新党建工作的内容、形式和方法，不断提高干部队伍的理论素养和业务素质。加强民防机关“准军事化”建设，进一步健全会议制度、办文办事制度、督查督办制度和效能监察制度，推进机关规范高效运行。加大民防干部队伍建设力度，健全人才选拔、评价、考核和奖惩制度，推进人才队伍结构优化，有效促进民防人才集聚和成长。依靠“制度加科技”，健全预防和惩治腐败体系，重点强化对公共权力运行关键部位、关键环节、重点人员的监督防范，扎实开展政风行风建设，严肃查处违法违纪案件和问题，为促进上海民防发展营造良好的环境。
（四）注重跟踪问效
市、区民防办要结合各自实际，建立规划任务推进检查督导机制，及时跟踪分析工作中存在的问题和不足，切实加强工作督导。要建立规划落实考核评估制度，采取年度考核、阶段性检查、中期评估、五年总结验收等方法，确保规划各项工作落实到位。市民防办2018年组织中期评估，根据客观情况发展变化对规划进行调整修编，并形成规划实施情况中期评估报告。